درباره آزادگی

زيرساخت[1] و شبكة تأمين اجتماعي و بهداشت و درمان كه در آن هيچ صلاحيتي براي دستگاه دولتي مناطق درنظر گرفته نشده است. در عمل ثابت گرديد كه تفكيك و مرزبندي كه در ابتدا براي صلاحيتها تعيين شده بود، غيرعملي است، تا جايي كه عملاً هيچگونه تفكيك صلاحيتها بين سطوح دولتي وجود ندارد. اين تقسيم ناشفاف صلاحيتها براي دستگاه دولتي سطحها، به ويژه براي سطح منطقه‌اي بعنوان جديدترين سطح دولتي، مشكلاتي را بوجود مي‌آورد.[2] در اين راستا مي‌توان براي نمونه مشكلاتي كه در دوره‌هاي آموزش كار يا مديريتِ از نظر عموم ناكارامدِ برنامه‌هاي اتحادية اروپا نام برد.

سياست تمركززدايي هميشه در فرانسه مورد اختلاف بوده است. اختلاف بر سر اين موضوع در داخل خود احزاب (و نه [بين ﺁنها) وجود داشته است. به همين جهت تعجب‌برانگيز نيست كه فرآيند تمركززدايي در اين كشور پيگير و بدون فراز و نشيب نبوده است و از چهل قانون به اصطلاح تمركززدايي و 300 آيين‌نامة اجرايي كه بين 1982 و 2000 تصويب گرديده‌اند،[3] همة ﺁنها تأثيرات تمركززدايانه از لحاظ اجرايي نداشته‌اند. تعدادي از اين آيين‌نامه‌هاي اجرايي بطور روشني جزو مقوله «تمركززدايي اداري» يا «تراكم‌زدايي» قرار مي‌گيرند تا تمركززدايي اجرايي، چون آنها خيلي روشن در خدمت تقويت موقعيت مديران دولت مركزي در مناطق (يعني پرِِفِِكتها) قرار دارند. اين امر به ويژه در مورد اقدامات «اديت كرسون»ِ[4] سوسياليست در بين مه 1991 و مارس 1992 و حكومت «ادوارد بالادور»ِ[5] محافظه‌كار بين مارس 1993 و مه 1995 صدق مي‌كند.

تقسيم ناشفاف مسئوليتها و از بين رفتن امكانات و انرژي كه از سايش آنها با هم بوجود مي‌آيد، تا بدست گرفتن حكومت توسط نخست‌وزير «ژان ـ پير رافارنِ»[6] محافظه‌كار در سال 2002 موجب يك رفرم بنيادين روند تمركززدايي نگرديدند. هر چند سلف وي، «لئونل ژوسپن‌» سوسياليست و رئيس حكومت، كوميسيوني را گمارده بود تا پيشنهادات اصلاحي براي تمركززدايي آماده كنند، اما اين پيشنهادات بدليل مشكلات درون حزبي سوسياليستها و عدم موفقيت آنها در انتخابات رياست جمهوري و مجلس شوراي ملي[7] در سال 2002 بدون عواقب عملي ماندند. پس از تغيير حكومت بود كه تمركززدايي بطور غيرمترقبه تحرك تازه‌اي يافت. اين مسئله در درجة نخست با شخص رافارن ارتباط پيدا مي‌كند كه قبل از تصدي پست رئيس وزيري, از سال 1988 رئيس دستگاه دولتي منطقه‌اي در «پويتو ـ شارنت»[8] بود. رافارن پس از بدست گرفتن حكومت، به روند تمركززدايي سرعت حيرت‌آوري بخشيد؛ در همان اولين بيانية حكومتي كه در سوم ژولاي 2002 در مورد برنامه‌هاي دولت سركارآمدة خود داد، رفرم تمركززدايي تاكنوني را يكي از مهم‌ترين اولويتهاي خود اعلام نمود. بيش از سه ماه از تصدي‌اش نگذشته بود كه لايحه‌اي را براي تغيير قانون اساسي ارائه داد و در همان سال 2002 از سوي مجلس شوراي ملي و مجلس دوم پارلمان فرانسه، يعني سنا، به تصويب رسيد.[9]

با تغيير قانون اساسي فرانسه تمركززدايي در آن كشور كيفيت نهادي پيدا كرد، زيرا:

- اولاً تمركززدايي رتبه و جايگاه قانون اساسي يافت: به اولين مادة قانون اساسي فرانسه اضافه گرديد كه كشور فرانسه يك نظام غيرمتمركز است.[10] فصل هفتم قانون اساسي كه براي تمركززدايي حائز اهميت است شامل نه ماده ‌گرديد (75 ـ 72)، كه در آنها براي نخستين بار مناطق و علاوه بر آن «سطوح دولتي با هويت ويژه» كه از ادغام چند دپارتمان (بخش) يا منطقه بوجود آمده‌اند رتبة قانوني مي‌گيرند (مادة 72).

- دوماً سطوح دولتي نامبرده حق قانوني اخذ درآمدها را گرفتند، كه به كمك آنها مهمترين بخش هزينه‌هاي خود را تأمين مالي مي‌نمايند. علاوه بر اين آنها از طريق برقراري توازن مالي افقي نيز تأمين مالي ‌گرديدند. همچنين در مادة 2ـ72 قانون اساسي بطورضمني «اصل پيوستگي»[11] گنجانده شد كه بر طبق آن مناطق و ديگر سطوح بايد تأمين مالي شوند، در صورتيكه وظايفي به آنها محول ‌گردند.

- سوماً به همين صورت ضمني «اصل خوداتكايي»[12] نيز گنجانده شد. اين اصل در بند دوم مادة 72 يافت مي‌شود كه بر طبق آن هر سطح دولتي (دولت مركزي، منطقه‌اي، بخش، شهر) تنها آن تصميماتي را بايد بگيرد كه به بهترين شيوة ممكن در آن سطح پياده شدني هستند.

اينجا بايد به ويژه عنصر چهارمي، يعني «دورة آزمايشي عدم پيروي از قوانين مركزي»، را نيز ذكر نمود (مادة 72). اين مقوله شامل دو بخش مي‌گردد. اولاً با استناد به آن، شوراهاي منطقه‌اي قادر خواهند شد، به شيوة آزمايشي و در مقطع زماني معين و محدود در برخي از زمينه‌ها به قوانين ملي عمل نكنند. دوماً مناطق مي‌توانند در زمينه‌هاي ديگري نيز در مدت زمان محدود صلاحيتهايي را اخذ كنند. البته قبل از كاربرد اين مادة قانوني بايد در هر دو مورد مذكور پارلمان مركزي با آن موافقت بعمل آورد. همچنين تصميم‌گيري در اين مورد كه پس از خاتمه مدت زمان دورة آزمايشي به چه شيوه عمل

[1] Infrastrcture

[2] Neumann/Uterwedee، 1977، ص 47.

[3] Uterwedee، 2000، ص 160.

[4] Edith Cresson

[5] Edouard Balladur

[6] Jean-Piere Raffarin

[7] Assemblée nationale

[8] Poitou-Charentes

[9] البته براي اعتبار قانوني يافتن اين تغيير قانون اساسي يك رأي‌گيري در نشست مشترك دو مجلس، «كنگره»، لازم بود. اين نشست در 17 مارس 2003 برگزار شد.

[10] مادة اول قانون اساسي فرانسه مي‌گويد: «فرانسه يك جمهوري تجزيه‌ناپذير، لائيك، دمكراتيك و اجتماعي است. جمهوري برابري همه را در برابر قانون صرف‌نظر از تعلق تباري، نژادي و ديني ﺁنها تضمين مي‌نمايد و هر اعتقادي را محترم مي‌شمارد. سازمان آن غيرمتمركز است.»

منبع: http://www.conseil-constituionnel.fr/textes/constit.pdf، از انترنت پياده شده در تاريخ 22 ژولاي 2004.

[11] اصل Konnexität كه در واقع يك اصل فدراليستي است حكايت از آن دارد كه بايد يك نوع ارتباط و پيوستگي بين مسئوليت اجراي وظايف با صلاحيت اخذ درآمدها و مالياتها وجود داشته باشد. همچنين هم بخش انجام وظايف و هم بخش تخصيص درآمدهاي هر سطح معين بايد توأماً در همان سطح متمركز شوند، نه اينكه سطحي (حال اين سطح دولت مركزي باشد يا دولت منطقه‌اي يا شهرها) وظايف سطح ديگري را تعيين كند و در عين حال تأمين هزينه‌هاي انجام اين وظايف را صرفاً به عهده‌ي خود آن سطح بگذارد و خود ﺁن را برعهده نگيرد. اين اصل بطور ساده مي گويد: «هر كس چيزي را سفارش مي دهد، بايد خودش هم بهاي ﺁن را بپردازد.» (مترجم.)

[12] اين اصل نيز يكي از اصول پايه‌اي فدراليسم مي‌باشد و حاكي از آن است كه اختيارات در مورد مسائل معين بايد به آن سطح از نظام دولتي داده شود كه به بهترين نوع ممكن از عهده‌ي آن در قياس با ديگر سطوح برمي‌آيد. براي اينكار بايد ابتدا از پايين‌ترين سطح ممكن آغاز و سوال كرد كه آيا اين سطح به اذعان خودش از عهده‌ي انجام اين يا آن وظيفه‌ي معين به خوبي برمي‌آيد يا نه. تنها آن هنگام كه پاسخ منفي باشد، بايد آن را به سطحي بالاتر ارجاع نمود. هدف بايد واگذاري بيشترين اختيارات ممكن به پايين‌ترين سطح نظام باشد، چون ارتباط آن با توده‌ها بيشتر است، به هر حال ارگانهاي بالايي بايد از كم‌ترين اختيارات ممكن برخوردار باشند و بايد تنها نقش كمكي داشته باشند. به اين دليل شايد بتوان اين اصل را در زبان فارسي «اصل كمكي» (با عطف به تأكيد آن به نقش صرفاً كمكي سطوح بالاتر دولتي) و يا «اصل خوداتكايي» (با توجه به اهميتي كه اين اصل به خوداتكايي و خودگرداني سطح تحتاني مي‌دهد) ناميد. (مترجم)